Rostoucí ceny potravin v posledních letech obrátily pozornost široké veřejnosti k Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS). Zatímco někteří se na něj dívají jako na spoluviníka vysoké inflace, ÚOHS se podobným nařčením brání s odkazem na to, že mu současná legislativa účinnější zásahy do tržního prostředí neumožňuje. Nyní se proto chystá legislativní změna, která by z něj měla učinit mocnější instituci než doposud. Jaké změny se chystají a mohou být skutečně ku prospěchu?
V České republice se soutěžní politika dostává do popředí veřejné debaty jen zřídka. V posledních letech však prudký nárůst cen, zejména u potravin, upoutal pozornost širší veřejnosti a podnítil politiky, aby se zabývali faktory, které vysokou inflaci způsobují. Zatímco někteří ji kladli za vinu zvýšeným cenám energií a narušeným dodavatelským řetězcům, jiní tvrdili, že na vině je nedostatečné konkurenční prostředí na trhu. V této souvislosti se do centra pozornosti dostal ÚOHS, který má na kvalitu soutěžního prostředí dohlížet.
ÚOHS tak musel čelit kritice za svou nevhodnou prioritizační politiku, zaměřenou na menší společnosti a méně závažné formy protisoutěžního jednání, a také za nedostatečné profesionální zázemí, čímž měl přispět k nedostatečné konkurenci v potravinářském řetězci.
Někteří analytici tak v rámci řešení vyzvali k systémové reformě fungování ÚOHS. Ta by měla zahrnovat změnu prioritizační politiky, nebo rozdělení ÚOHS na dvě specializované agentury. V současné době se totiž ÚOHS zabývá dvěma hlavními agendami – vynucováním soutěžního práva a dohledem nad veřejnými zakázkami. Vzhledem k tomu, že veřejné zakázky přitahují větší pozornost veřejnosti, politiků i odborníků, zaměřuje se ÚOHS údajně více na veřejné zakázky než na soutěžněprávní agendu. Rozdělení ÚOHS na dvě agentury by tak tomuto úřadu umožnilo soustředit se pouze na jeden úkol, což by vedlo k lepšímu vynucování soutěžního práva. A tedy i k lepšímu konkurenčnímu prostředí.
ÚOHS nabídl jiné řešení. Inspirován německým novým soutěžním nástrojem zveřejnil v lednu 2024 soubor dalekosáhlých návrhů na rozšíření svých pravomocí s tím, že mu stávající nástroje neumožňují zajistit účinnou hospodářskou soutěž ve prospěch spotřebitelů. Mezi nejsmělejšími návrhy byla například pravomoc nařídit nucené rozdělení podnikatelských skupin bez zjištění porušení soutěžního práva nebo možnost provádět místní šetření bez jakéhokoli podezření na protizákonné jednání. Ačkoli ÚOHS později od těchto návrhů ustoupil, zbývající zůstávají poměrně extenzivní.
Níže uvádíme přehled návrhů, u nichž se ÚOHS podařilo dosáhnout politického konsensu. Česká vláda by je měla předložit Poslanecké sněmovně v červenci 2024 jako novelu zákona o hospodářské soutěži. Pokud s nimi budou obě komory českého parlamentu souhlasit, mohly by změny nabýt účinnosti k 1. červenci 2025.
Uložení nápravných opatření bez zjištění protiprávního jednání
ÚOHS si především přeje mít pravomoc označit určitý trh za trh s narušenou hospodářskou soutěží, a to aniž by zjistil jakékoli porušení soutěžního práva. Mohl by tak učinit v návaznosti na sektorové šetření, pokud by zjistil, že na daném trhu nefunguje hospodářská soutěž. Z právního hlediska by k tomu mělo sloužit opatření obecné povahy, kterému se dotčené subjekty budou moci bránit před správními soudy.
Na dotčeném trhu by následně ÚOHS mohl uložit behaviorální opatření k nápravě nefunkčního konkurenčního prostředí, a to až na dobu tří let. Mohl by například vyžadovat, aby soutěžitelé svým konkurentům poskytli přístup k sítím, infrastruktuře nebo údajům. Kromě toho by mohl požadovat, aby soutěžitelé uzavřeli určité smlouvy nebo ÚOHS oznamovali akvizice i v případě, že nebudou dosahovat obratových kritérií a za normálních okolností by nepodléhaly jeho povolení. Pokud by ÚOHS zjistil, že narušení hospodářské soutěže způsobují informační asymetrie, mohl by soutěžitelům nařídit, aby určité informace zveřejňovali. Zároveň by mohl zakázat cenovou signalizaci na trzích, které se vyznačují přítomností cenového lídra.
Tyto nové pravomoci by znamenaly výrazný odklon od stávající tradiční role ÚOHS jako dozorového správního úřadu. Činnost ÚOHS by se více přiblížila k tržní regulaci. Tato nová pravomoc by však podle našeho názoru zároveň dodala na relevanci stávající kritice ÚOHS stran jeho nedostatečného odborného zázemí, neboť takto rozsáhlé pravomoci by zajisté měly být vykonávány až po důkladném ekonomickém posouzení. Na druhou stranu ÚOHS deklaruje, že nebude zasahovat do kompetencí jiných regulačních úřadů, např. Energetického regulačního úřadu, Českého telekomunikačního úřadu nebo České národní banky. To by se dalo vykládat jako signál, že ÚOHS je ochoten při výkonu těchto nových pravomocí postupovat zdrženlivě.
Call-in model při posuzování spojování soutěžitelů
ÚOHS rovněž navrhuje doplnění systému kontroly spojování soutěžitelů. Ten v současnosti vychází výhradně z povolování (větších) transakcí, které naplňují obratová kritéria, a to ještě před jejich realizací. ÚOHS tento systém již nepovažuje za dostatečný s poukazem na vysokou koncentraci trhu v odvětví zpracování potravin, které bylo dosaženo postupnými akvizicemi malých soutěžitelů jejich velkými konkurenty. Vzhledem k nízkým obratům cílových podniků se tyto transakce uskutečnily mimo kontrolu ÚOHS.
Aby se takové situace v budoucnu neopakovaly, měl by být podle ÚOHS stávající systém doplněn o možnost tzv. „call-in“ modelu. Tím by byla ÚOHS dána pravomoc vyžadovat následnou notifikaci spojení soutěžitelů, která nenaplní obratová kritéria, pokud se týkají soutěžitelů s obratem alespoň 100 milionů Kč, a to až po dobu šesti měsíců po jejich uskutečnění.
Kromě toho by měl mít ÚOHS pravomoc určit po sektorovém šetření prostřednictvím opatření obecné povahy konkrétní trhy, na nichž by se uplatnila jiná či dodatečná notifikační kritéria, jako např. hodnota transakce v případě trhů, které se vyznačují přítomností start-upů. V důsledku toho by posuzování ze strany ÚOHS podléhalo více spojení soutěžitelů, což by mu umožnilo přísněji kontrolovat transakční aktivity na českém trhu.
Ukládání pokut fyzickým osobám
Zatímco ÚOHS může ukládat (a ukládá) vysoké pokuty za porušování soutěžního práva právnickým osobám, nemá v současné době pravomoc pokutovat fyzické osoby, které se takového jednání dopouštějí. To by ÚOHS rád změnil. Podle návrhu by měl mít pravomoc ukládat manažerům, kteří se podílejí na protisoutěžních (horizontálních i vertikálních) dohodách, pokuty až do výše 10 milionů Kč.
Kromě toho by jim mohl uložit zákaz výkonu funkce statutárního orgánu jakékoli společnosti na dobu až pěti let. Cílem je nejen ukládat fyzickým osobám sankce za protiprávní jednání, ale také posílit program shovívavosti (leniency) ÚOHS, který soutěžitelům zapojeným do protizákonného jednání umožňuje učinit vůči ÚOHS přiznání výměnou za imunitu od uložení pokuty. Program shovívavosti by se měl do budoucna vztahovat i na fyzické osoby, a motivovat tak k většímu počtu žádostí o shovívavost, neboť v posledních letech ÚOHS obdržel jen pár takových žádostí.
Za zmínku stojí, že ÚOHS navrhuje, aby právní odpovědnost zakládal i jen pokus o uzavření protisoutěžní dohody. To by znamenalo, že by ÚOHS mohl pokutovat fyzické osoby za protisoutěžní jednání i v případě, že by toto jednání nemělo žádný účinek a dohoda by prokazatelně nebyla uzavřena či plněna. Technicky vzato by mohl být hnán k odpovědnosti např. i manažer společnosti, který chtěl konkurentovi navrhnout cenovou dohodu prostřednictvím e-mailu omylem zaslaného na neexistující adresu.
Navíc ÚOHS navrhuje, aby se právní odpovědnost vztahovala také na osoby, které protiprávní dohody organizovaly, naváděly k nim nebo při jejich uzavření či realizaci napomáhaly. Vysokým pokutám by tak výhledově mohl čelit například zaměstnanec veřejného zadavatele, který by dodavatelům pomáhal koordinovat nabídky do veřejných zakázek.
Soutěžní úřad s nejširšími pravomocemi v EU?
Pokud česká vláda s legislativním návrhem ÚOHS uspěje v Parlamentu, bude mít ÚOHS možnost uplatňovat na českou ekonomiku bezprecedentní vliv. Návrh navíc přichází bezprostředně poté, co již k rozšíření pravomocí ÚOHS došlo. Jen pro ilustraci uvádíme, že od roku 2023 může ÚOHS při kartelových řízeních používat důkazy získané v trestním řízení (např. policejní odposlechy), pokutovat nespolupracující fyzické osoby při neohlášených místních šetřeních a může také tajit totožnost jednotlivých whistleblowerů a dalších podatelů podnětu (dotčených konkurentů, odběratelů apod.).
ÚOHS tvrdí, že nenavrhuje žádné nové pravomoci, pro které by v EU neexistoval precedens. To je možná pravda, lze však pochybovat o tom, že by některá země (s výjimkou Německa, ze kterého ÚOHS čerpá inspiraci) měla najednou všechny pravomoci, které ÚOHS navrhuje.
Při pohledu na návrh ÚOHS v souvislostech pak není zřejmé, zda jsou nové pravomoci opodstatněné. V roce 2023 totiž ÚOHS vůbec poprvé za uplynulých 19 let zakázal spojení soutěžitelů. Průměrný počet povolení spojení, které by si ÚOHS podmínil naplněním závazků k zachování efektivní hospodářské soutěže, se pohybuje mezi jedním a dvěma případy ročně. ÚOHS ukládá pouze malý počet pokut za závažné kartely. Ačkoli v některých oblastech může být nových pravomocí zapotřebí, je jistě nesporné, že předtím, než bude ÚOHS požadovat nové pravomoci, by se měl pokusit dobře využívat ty, které již má.
