WHISTLE(BL/GR)OWING aneb dva návrhy v Parlamentu

Naše kolegyně Petra Sochorová Vás již o návrhu zákona schváleném vládou informovala v polovině února, a protože vývoj se zdá být docela překotný, přinášíme Vám další novinky a podrobnosti. 

Snaha schválit podobný zákon se objevila v Česku v posledních letech opakovaně, nikdy ale nedospěla ke zdárnému konci, a tak nám ucelená právní úprava whistleblowingu dosud chyběla. Nyní však v Parlamentu čekají na projednání a schválení hned dva návrhy zákona se stejným názvem „n. z. na ochranu oznamovatelů“. První z nich vzešel z pera skupiny poslanců již v červenci 2020 jako číslo tisku 955 a přesto, že si od vlády vysloužil hned v srpnu nesouhlasné stanovisko (nejen proto, že vláda již pracovala na vlastním návrhu), byl Organizačním výborem sněmovny doporučen k projednání. 

Druhý návrh zákona na ochranu whistleblowerů připravilo Ministerstvo spravedlnosti, prošel meziresortním připomínkovým řízením a poprvé byl veřejně publikován v září loňského roku, aby byl 9. února 2021 vládou schválen a předložen Poslanecké sněmovně coby tisk č. 1150.

A tak se zdá, že díky závazku současné vlády v jejím Programovém prohlášení poskytnout oznamovatelům korupce (whistleblowingu) účinné právní nástroje k oznámení i pravidla k jejich ochraně, blížícím se parlamentním volbám, a jistě také z důvodu potřeby transponovat do českého právního řádu směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2019/1937 ze dne 23. října 2019 o ochraně osob, si i my v Česku budeme brzy moci bez obav zapískat.

Co konkrétně budou poslanci na své 87. schůzi ohledně ochrany oznamovatelů projednávat a schvalovat? 

Poslanecký návrh je podstatně stručnějším pokusem o ucelenou úpravu ochrany oznamovatelů, který sice vychází ze směrnice EU, ale dle našeho názoru její řádnou transpozici neprovádí. Nepřesnosti co do věcné působnosti, chybějící povinnost osob soukromého sektoru zavést vnitřní oznamovací systém, způsob evidence přijatých oznámení a další věci řeší ve svých pouhých patnácti paragrafech dosti vágně. Vyzdvihnout lze oproti tomu svěření problematiky dohledu a poradenství do působnosti nezávislé instituce Veřejného ochránce práv.

Vládou schválený zákon naproti tomu je transpozičním pokusem o mnoho zdařilejším, když zajišťuje ochranu širokému okruhu osob (zaměstnanci, OSVČ, členové a orgány právnické osoby, ale také dobrovolníci a dodavatelé služeb nebo stavebních prací), kteří v souvislosti s výkonem své práce v soukromém či veřejném sektoru učiní oznámení (podnět) o protiprávním jednáním. Vzhledem k propojenosti naší ekonomiky s ostatními státy EU je jistě dobře, aby se ochrany mohly domáhat všechny osoby, které přicházejí v hospodářských vztazích do styku se zdejšími podniky anebo i veřejnými institucemi.

Věcná působnost zákona se neomezuje pouze na oznamovaní trestných činů a přestupků. Předmětem oznámení požívajícím ochrany bude podle tohoto návrhu zákona jakékoliv jednání, které bude v rozporu s právem ČR nebo EU.

Chráněni budou nejen oznamovatelé (whistlebloweři) takového jednání, ale odvetným opatřením nesmí být vystaveny ani další osoby, které se buď nějakým způsobem přímo, či nepřímo účastní oznámení (např. umožnili či usnadnili ho učinit – například další zaměstnanci) nebo jsou osobami oznamovateli blízkými (rodinní příslušníci) a odvetu na nich provedenou by oznamovatel mohl vnímat jako vlastní újmu. Ochrana bude v případě schválení poskytnuta i právnickým osobám, jež oznamovatel vlastní nebo v kterých působí (tedy typicky dodavatel, jehož zaměstnanci či jednatelé se např. setkají s korupčním jednáním u odběratele).

Zmenšit obavy whistleblowerů před negativními následky oznámení mají v návrhu zákona stanovené sankce, jejichž okruh byl ještě rozšířen. Přestupku se tak dopustí nejen ta povinná osoba, která nezabrání, aby vůči oznamovateli bylo uplatněno odvetné opatření, ale také ten povinný subjekt, který nezveřejní kontaktní údaje (kam se obracet s podněty), nezřídí vnitřní oznamovací systém, nezajistí dostatečně důvěrnost informací, které se od oznamovatele dozvěděl, nebo neposoudí důvodnost oznámení či neprovede opatření k jeho nápravě. Za tyto přestupky může být povinné osobě uložen finanční postih ve formě pokuty, a to v některých případech až do výše 1 mil. Kč nebo 5 % z čistého obratu.

Povinnost zavést vnitřní oznamovací systém pak mají mít nově všechny společnosti s průměrně více než 25 zaměstnanci (zde jde návrh nad požadavky směrnice, která požaduje zavedení vnitřního oznamovacího systému u subjektů nad 50 zaměstnanců a až ve druhé fázi od prosince 2023, zatímco v první fázi – od 17. 12. 2021 – to požaduje pouze po společnostech s více jak 250 zaměstnanci), veřejní zadavatelé kromě obcí s méně než 5000 obyvateli, vyjmenované orgány veřejné moci vykonávající činnost v oblasti správy daní, bezpečnosti dopravy, ochrany životního prostředí apod. a také osoby působící v oblasti kapitálových trhů, investic a pojišťovnictví. Všichni tito jmenovaní budou v případě schválení návrhu zákona povinni zavést vnitřní oznamovací systém do 31. 3. 2022 tj. téměř „do roka a do dne“ (což je tedy naopak mírný ústupek a předem deklarované nedodržení směrnice o cca čtvrt roku alespoň pro zmíněné velké zaměstnavatele, veřejné či finanční instituce).

Dalšími pro oznamovatele bezpečnými postupy mají být vnější oznámení učiněné ministerstvu, orgánu veřejné moci nebo institut zveřejnění.

Oproti původnímu vládnímu znění do sněmovny dorazivší návrh zákona již výslovně nestanoví, že oznámení lze učinit i anonymně, byť důvodová zpráva tuto změnu tím, že stále hovoří o možnosti podávat oznámení anonymně, nereflektuje.

Povinný subjekt nebo s jeho souhlasem správce, kterým může být třetí osoba, jsou kromě definovaných organizačních opatření povinni stanovit tzv. Příslušnou osobu, která bude oznámení přijímat a zkoumat, navrhovat opatření k nápravě protiprávního stavu a zajišťovat ochranu oznamovatele. I Příslušná osoba je zákonem chráněna, když návrh zákona (§ 11 odst. 3) stanoví, že nesmí být za činnost vykonávanou podle tohoto zákona nijak postihována (tady můžeme vidět paralelu např. s pověřencem pro ochranu osobních údajů, a tudíž důraz na garantování její nezávislosti).

Vnitřní systém musí technicky zabezpečit ochranu identity oznamovatele, tj. nebude možné využít k jeho zavedení běžné komunikační kanály jako je e-mail či sdílená schránka. Ochranu totožnosti oznamovatele musí být Vnitřní systém schopen zachovat po celou dobu šetření protizákonného jednání, jakož i po jeho vyřešení. Bude-li navíc umožněno anonymní oznámení, bude muset Vnitřní systém vhodným způsobem umožnit pokračující komunikaci mezi oznamovatelem a Příslušnou osobou, která má povinnost informovat oznamovatele do 7 dnů, že jeho oznámení přijala. I další komunikace je třeba (anonymnímu) oznamovateli doručit – do 30 dnů je Příslušná osoba povinná informovat oznamovatele o důvodnosti/ popř. nedůvodnosti oznámení.

Jistou úlevou pro povinné subjekty je možnost Vnitřní oznamovací systém sdílet, tj. znamená to, že několik povinných subjektů může mít Vnitřní oznamovací systém společný. Domníváme se, že s ohledem na možnost pověřit správou Vnitřního oznamovacího systému třetí osobu a též s ohledem na povinnost zajistit funkční systém poskytující oznamovatelům ochranu totožnosti či dokonce anonymitu se dá očekávat, že povinné subjekty ve veřejné správě anebo např. v rámci skupiny podniků budou na vytvoření Vnitřního oznamovacího systému spolupracovat.

Zákon také zakotvuje povinnost Příslušné osoby (též i ministerstva) uchovávat oznámení učiněná prostřednictvím vnitřního systému po dobu 5 let. 

Pokud by ani všechna popsaná opatření a povinnosti nepřiměly povinnou osobu k řešení a nápravě, je tu institut zveřejnění, který zůstává oznamovateli jako poslední možnost. Pokud tedy povinná osoba ve lhůtě 90 dnů nepřijme Příslušnou osobou navržená opatření k odstranění a napravení protiprávního jednání, může oznamovatel informaci, která byla předmětem oznámení, zpřístupnit veřejnosti, čímž by se bez existence tohoto zákona mohl např. dopustit porušení obchodního tajemství; povinná osoba tak při nečinnosti může být de facto sankcionována nejen pokutou, ale i tímto způsobem oprávněným vyzrazením některých informací (pochopitelně pouze souvisejících nezbytně s původním oznámením) a samozřejmě negativní publicitou.

Poslední, třetí část zákona se zabývá především přestupky za porušení vyjmenovaných zákonných povinností. Jak již bylo řečeno, povinné osobě může být za překročení zákazu odvetných opatření uložena pokuta až 1 000 000 Kč nebo 5 % z čistého obratu.

Pro vyvážení tak, aby nedošlo naopak k jeho zneužívání, stanoví návrh zákona finanční postih také pro toho oznamovatele, který učiní vědomě nepravdivé oznámení (až 50 000 Kč) a pokud by oznamovatel učinil nepravdivé oznámení úmyslně, potom až 100 000 Kč. Současně dodejme, že takový oznamovatel se nebude moci dovolávat zákonem zajištěné ochrany – může tedy i odpovídat za škodu, kterou svým laicky řečeno neodpovědným nebo dokonce úmyslným oznámením způsobí.

Celkově jde dle našeho závěru v případě vládního návrhu o jeden ze zdařilejších pokusů položit základy jednotné právní úpravy whistleblowingu. Návrh je v některých částech, jak jsme ostatně poukázali již výše, dokonce přísnější než evropská směrnice (rozšíření okruhu subjektů povinných ke zřízení vnitřního informačního systému, výše pokut, právo na přiměřené zadostiučinění v případě, že oznamovateli vznikne nemajetková újma zapříčiněná odvetným opatřením). Doufejme tedy, že zákon ve firmách a dalších organizacích působících v Česku probudí chuť a zájem získat od whistleblowerů cenné informace a že navrhovaný institucionální rámec bude snad vyváženou normou, jejíž výsledný efekt i přes počáteční administrativní náklady bude znát i v ekonomických číslech díky snížení četnosti podvodů či jejich včasným odhalením a tedy i záchraně nemalých finančních prostředků. Ostatně podle nevládní organizace Transparency International a dalších mnoha průzkumů je totiž whistleblowing jedním z nejvýznamnějších nástrojů vedoucím k prevenci a odhalování podvodného jednání a korupce jak ve veřejné správě, tak i v soukromých firmách, neboť whistlebloweři dle statistik přispějí k odhalení až třetiny všech vyšetřovaných případů korupce nebo nefér jednání! Nastavení zdravého prostředí v podniku nebo jiné organizaci a předcházení jednání, které si žádný řádný majitel, zřizovatel nebo manažer ve své organizaci nepřeje, může být totiž skutečným přínosem. K tomu může významně přispět i správný způsob nastavení systému whistleblowingu a způsob jeho komunikace adresátům, opírající se případně o zkušenosti získané z jiných jurisdikcí, kde tyto systémy již delší dobu fungují.

Pokud Vaše organizace odpovídá definici povinné osoby, rádi Vás též přivítáme na našem nejnovějším semináři pořádaném naší Akademií HAVEL & PARTNERS již 19. března, abyste si mohli udělat podrobnější představu, co přibližně do roka budete muset udělat, abyste zajistili fungování whistleblowing systému, co tím můžete získat a jak Vám budeme moci plnění těchto povinnosti ulehčit. Ucelené právní a technické řešení na zavedení a správu systému pro whistleblowing Vám pak přinášíme prostřednictvím společnosti FairData Professionals a.s. (www.fairdata.cz), sesterské společnosti advokátní kanceláře HAVEL & PARTNERS.