Novela ZOHS v kostce II: Jak ještě více ulehčit práci ÚOHS…

Šetření protisoutěžních jednání je náročnou a komplexní disciplínou vyžadující často rozsáhlé zkoumání fungování dotčených trhů a interakcí mezi jednotlivými účastníky trhu. Zajišťování důkazů může být komplikované. Časově náročná může být také jejich analýza. Liší se však od šetření jiných správních či trestních deliktů natolik, aby to ospravedlňovalo tak významné odchylky od obecných principů správního trestání, tím spíše pak trestního řízení? Posuďte sami.

Druhou epizodu seriálu „Novela ZOHS v kostce“ věnujeme novinkám týkajícím se vedení řízení a opatřování důkazů Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS). Jak jsme již uvedli v předchozí epizodě, některé ze změn jsou transpozicí Směrnice ECN+ do zákona o ochraně hospodářské soutěže (ZOHS), některé jsou čistě z pera českého zákonodárce, respektive ÚOHS. Většina dále uvedených změn nebyla vynucena unijním právem, nýbrž byla přijata z iniciativy českého soutěžního úřadu.

Kdy se dozvím, z jakého konkrétního skutku mě ÚOHS obviňuje?

Jak v trestním řízení, tak i v řízení o přestupku je pravidlem, že hned na jejich začátku je vyšetřované osobě sdělen popis skutku, z jehož spáchání je podezřívána. Podle ustálené judikatury, a to jak Nejvyššího soudu v trestních věcech, tak i Nejvyššího správního soudu ve věcech správního trestání, je popis skutku zásadní součástí rozhodnutí o zahájení řízení (v trestním řízení jde o sdělení obvinění). Absence dostatečného popisu skutku je vnímána jako nepřípustný zásah do práva na obhajobu a práva na spravedlivý proces (účastník řízení v podstatě neví, proti jakému obvinění se má bránit).

I pro ÚOHS dosud platila povinnost vymezit v oznámení o zahájení řízení předmět řízení tím, že popíše skutek, z nějž je účastník řízení podezříván. Vyplývala z § 78 odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky. Novela ZOHS však nyní aplikaci tohoto ustanovení výslovně vylučuje. V důvodové zprávě ÚOHS jen suše konstatuje, že „obviněný je o skutkové a právní kvalifikaci skutku podrobně informován ve sdělení výhrad.“ Zcela tak pomíjí skutečnost, že ke sdělení výhrad „obviněnému“ v řízení pro protisoutěžní jednání dochází až na samotném konci řízení, tedy (těsně) před vydáním rozhodnutí. 

Je nutné si uvědomit, že správní řízení v soutěžních věcech trvá v prvním stupni běžně jeden rok a více, přičemž po celou dobu ÚOHS aktivně shromažďuje informace a podklady. Oproti tomu účastník řízení bude mít nově pro přípravu účinné obhajoby typicky jen čtyři týdny od sdělení „obvinění“ (výhrad). Tak dlouhá je totiž běžná lhůta pro vyjádření se k podkladům rozhodnutí.

ÚOHS sice odkazuje na § 46 odst. 1 správního řádu, který správním úřadům obecně ukládá povinnost v usnesení o zahájení řízení uvést jeho předmět. Jak konkrétně má předmět řízení být uveden, však již nestanoví, a sám deklaruje, že „je v mnoha případech nezbytné formulovat předmět řízení poněkud obecněji.“ Odůvodňuje to tím, že při zahájení řízení má pouze „dílčí poznatky“ o protisoutěžním jednání. Z podoby přijaté změny a textu důvodové zprávy je pak zjevné, že na rozdíl od § 78 odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky ÚOHS nevnímá § 46 odst. 1 správního řádu jako přílišnou limitaci.

Je sice pravda, že popsat protisoutěžní jednání je složitější než popsat parkování na zákazu stání, avšak i v soutěžních věcech má účastník řízení právo na to vědět, jaký skutek mu je vytýkán. Vymezení skutku v oznámení o zahájení řízení ze strany ÚOHS přitom bylo v minulosti přezkoumáváno správními soudy a vedlo ke zrušení několika rozhodnutí úřadu. 

Účelem dostatečného vymezení skutku není pouze informovat účastníka řízení o tom, čemu se má bránit, nýbrž také o tom, v jakém rozsahu má povinnost s ÚOHS spolupracovat. Pokud nebude znát rozsah obvinění, jak může rozpoznat, zda žádost o informace a podklady ještě nevybočuje z limitů daného řízení, nebo zda naopak není na místě dovolávat se zákazu sebeobviňování? Z obavy z uložení citelné pokuty pak může předložit více informací, než na které má úřad právo.

Jsme zvědavi, jak ÚOHS s touto změnou v úpravě zahajování řízení v praxi naloží a jak se k zákonné úpravě a jejímu výkladu postaví následně správní soudy. Očekávali bychom, že i nadále – přes změnu v zákonné úpravě – budou vyžadovat, aby ÚOHS v oznámení o zahájení řízení vytýkaný skutek dostatečně konkrétně popsal.

Podnět k ÚOHS jako pokračování konkurenčního boje?

Další významnou změnou v procesních pravidlech je možnost utajení identity podatele podnětu.

ÚOHS se o možném protisoutěžním jednání může dozvědět z různých zdrojů. Může jej zjistit při vlastním monitorování a analyzování trhů (např. v rámci sektorových šetření), může o něm být informován jinými orgány veřejné moci (např. orgány činnými v trestním řízení) nebo u kartelů v rámci leniency žádosti samotným členem kartelu.

Efektivním zdrojem informací však jsou také osoby dotčené protisoutěžním jednáním. Vedle konkurentů jde především o dodavatele či odběratele. Ti však mohou mít někdy obavu, že v případě podání podnětu budou vystaveni odvetě ze strany šetřeného subjektu. ÚOHS se tak o protisoutěžním jednání vůbec nedozví. To pak může pokračovat a prohlubovat již existující narušení soutěže na daném trhu. 

Proto se zavádí možnost podat podnět ÚOHS takovým způsobem, aby se vyšetřovaný subjekt o identitě stěžovatele vůbec nedozvěděl. Samozřejmě je zde i nadále možnost zaslat podnět anonymně. Pro úspěšné šetření možného protisoutěžního jednání však má takový postup jeden zásadní limit: ÚOHS nemá žádnou možnost stěžovatele kontaktovat a požádat jej o dovysvětlení či poskytnutí podrobnějších podkladů.

Úprava, kterou přináší novela ZOHS, má racionální základ. Přijatá pravidla ovšem blíže neupravují podobu a rozsah utajení identity stěžovatele ani podmínky seznámení účastníka řízení s obsahem podnětu. Utajení identity přitom za určitých okolností může znamenat významný zásah do práva účastníka řízení na obhajobu. Způsobu utajení (např. v podobě vedení podnětu mimo spis, začernění údajů identifikujících stěžovatele v dokumentech apod.) totiž odpovídá menší či větší intenzita zásahu do práva na obhajobu.

Domníváme se například, že pokud by ÚOHS na základě podnětu provedl neohlášené místní šetření (dawn raid), měl by mít účastník řízení možnost seznámit se s tímto podnětem. Jedině tak může posoudit, zda měl úřad skutečně dostatečné podezření opravňující jej k provedení onoho šetření. 

V extrémních situacích však může být pro kontext celého případu důležitá i identita podavatele, nebo alespoň jeho pozice vůči šetřenému. Z praxe totiž víme, že podnět může být někdy využit v rámci konkurenčního boje. Pokud by v takových případech šetřený subjekt tuto informaci věděl, mohl by velmi rychle vysvětlit okolnosti podání podnětu, o kterých ÚOHS nemusí vůbec vědět. Nemožnost takového postupu může vést k dlouhým vyšetřováním případů, které nemají reálný základ a jen plýtvají zdroji úřadu.

Nezbývá tak než si počkat, jak bude ÚOHS při utajování identity v konkrétních situacích postupovat.

Když ÚOHS neví, kam přesně jít za neohlášeným místním šetřením…

Pokud chtěl ÚOHS dle dosavadní úpravy provést dawn raid, musel v pověření k němu uvést konkrétní prostory šetřeného soutěžitele, v rámci kterých má probíhat. Této povinnosti ho novela ZOHS zbavuje. Ve většině případů je totiž dle úřadu nereálné v předstihu konkrétně identifikovat veškeré prostory zamýšleného šetření. V minulosti se stalo, že úředníci přišli provést dawn raid na konkrétní adresu a teprve na místě zjistil, že osoby, respektive dokumenty, které chtěli prošetřit, se nacházejí v jiných prostorách soutěžitele. I zde se tedy zdá být taková úprava odůvodněná.

Je však potřebné si uvědomit že dawn raid představuje citelný zásah nejen do práva na soukromí, ale i do samotného fungování soutěžitele (může paralyzovat značnou část jeho obchodních aktivit na nezanedbatelnou dobu). Šetřenými přitom nemusí být pouze soutěžitelé podezřelí ze závažného protisoutěžního jednání. ÚOHS může provést dawn raid i u potenciálních obětí protisoutěžního jednání, jako součást sektorového šetření nebo v rámci kontroly fúzí.

Je proto namístě požadovat vymezení rozsahu dawn raidu tak, aby byly jeho meze co nejkonkrétněji definovány. Nevidíme přitom důvod, proč by měl být ÚOHS v praxi omezován právě požadavkem na vymezení místa. S existencí důvodného podezření jako podmínky pro dawn raid se totiž přímo pojí představa o tom, kde se se mohou podklady a informace k němu nacházet. Naopak volnost v úvaze ohledně toho „kam jít“ nezbytně svádí využít tento nástroj k hledání, z čeho by mohl být šetřený vlastně obviněn (fishing expeditions). Je proto legitimní požadovat, aby si ÚOHS před provedením dawn raidu udělal své domácí úkoly.

Předpokládáme, že ve většině případů to také bude dělat. Je třeba se ale připravit na možnost, že ÚOHS ráno přijde například do sídla soutěžitele, na místě zjistí, že jej zajímají vlastně osoby nacházející se na některé z poboček a bez dalšího se do této pobočky přesune (respektive že s takovým postupem bude dopředu počítat). Jsme přesvědčení, že pokud by ÚOHS této možnosti nadužíval, bylo by to v rozporu s principy dobré správy.

Před ÚOHS se v zahraničí již neschovám

Jakékoli rozhodnutí či jiný procesní úkon soutěžního úřadu je vůči adresátovi účinný až jeho doručením. Nicméně skutečnost, že soutěžitel nemá v ČR sídlo, ani pobočku, ho již před ÚOHS nezachrání.

Novela totiž na základě Směrnice ECN+ upravuje mezinárodní spolupráci mezi soutěžními úřady členských států EU. V případě, že tedy ÚOHS vydá rozhodnutí, sdělení výhrad nebo chce soutěžiteli zaslat žádost o informace a podklady, může nyní využít jednoduchého systému mezinárodní spolupráce mezi soutěžními úřady členských států EU. Soutěžní úřad členského státu, na jehož území má dotčený soutěžitel své sídlo, za něj příslušný dokument doručí.

Závěr

Výše uvedené změny se v rámci novely tváří převážně jako drobné změny (v číslech, slovech, krátkých ustanoveních). Jak ale vidíte z našich komentářů, představují velký zásah do zažitých procesů – a to nejen na straně ÚOHS, ale i soutěžitelů a jejich advokátů. Bude záviset především na konkrétní praxi, respektive způsobu, jakým bude úřad tato pravidla interpretovat a využívat v rámci svého postupu. Už nyní můžeme, už podruhé v tomto seriálu konstatovat: Novela ZOHS rozvazuje ÚOHS ruce a komplikuje procesní situaci šetřených soutěžitelů. A vy si můžete tipnout, zda toto konstatování zazní i v dalších dvou dílech nebo ne.