Meze zpřístupňování dokumentů v rámci řízení o náhradu škody způsobené protisoutěžním jednáním (C-57/21 RegioJet)

Původní řízení

Předběžná otázka NS vychází ze sporu o náhradu škody mezi RegioJet a Českými drahami. V roce 2012 zahájil Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) řízení s Českými drahami pro možné zneužití dominantního postavení ve formě predátorských cen na trase Praha-Ostrava. V roce 2015 pak RegioJet podal proti Českým drahám ze stejného důvodu žalobu na náhradu škody. V roce 2016 se Evropská komise (EK) rozhodla v této věci zahájit formální šetření. Z tohoto důvodu v témže roce ÚOHS vlastní řízení přerušil.

V roce 2017 RegioJet podal žádost o zpřístupnění dokumentů Českými drahami, které se nacházejí také ve spise ÚOHS, na základě §§ 10 an. zákona o náhradě škody způsobené protisoutěžním jednáním. Prvostupňový soud tomuto návrhu vyhověl v roce 2018. V témže roce pak rozhodl také o přerušení soudního řízení z důvodu řízení probíhajícího před EK, protože výsledek tohoto řízení by mohl mít vliv na řízení před soudem. Usnesení o zpřístupnění dokumentů potvrdil i odvolací soud v roce 2019. Česká dráhy tak podali dovolání k NS, který předložil předmětnou předběžnou otázku Soudnímu dvoru.

Mezitím nabralo řízení před EK zajímavý průběh. EK nejprve v roce 2020 zaslala Českým drahám sdělení výhrad, aby pak řízení v roce 2022 zastavila, protože důkazy nepotvrdily její předběžné závěry o zneužití dominantního postavení Českými drahami.

Vztah mezi veřejnoprávním a soukromoprávním vymáháním

V prvé řadě Soudní dvůr ve svém rozsudku konstatoval, že mezi soukromoprávním a veřejnoprávním vymáháním musí docházet k jejich vzájemnému působení, a to (v EU) jednotným způsobem. To však jak konstatoval Soudní dvůr neznamená, že vnitrostátní soud rozhodující o žalobě na náhradu škody má povinnost přerušit řízení z důvodů zahájení/vedení řízení před EK. Naopak tato řízení mohou být vedena souběžně.

Na jednotný přístup pak klade Soudní dvůr důraz zejména v souvislosti se zpřístupňováním dokumentů, které mají k dispozici soutěžní úřady. Přístup vnitrostátních soudů ke zpřístupňování dokumentů nacházejících se (také) ve spise soutěžního úřadu by tak po celé EU měl být stejný.

Ze směrnice o náhradě škody způsobené protisoutěžním jednáním je podle Soudního dvora patrná snaha o vyvažování mezi účinností veřejnoprávního prosazování soutěžního práva a účinností žalob na náhradu škody poškozených. Je to zřejmé zejména z toho, že pro zpřístupňování dokumentů nacházejících se (také) ve spise soutěžního úřadu stanoví striktní rámec.

V tomto smyslu rozlišuje mezi: (i) dokumenty na černé listině, které nelze zpřístupnit nikdy (prohlášení v rámci programu shovívavosti a návrhy na narovnání); (ii) dokumenty na šedé listině, které lze zpřístupnit až po ukončení řízení soutěžního orgánu (dokumenty vypracované pro účely řízení jeho účastníky, dokumenty vyhotovené pro účely řízení a zaslané jeho účastníkům soutěžními úřady a zpětvzaté návrhy na narovnání); a (iii) dokumenty na bílé listině, které lze zpřístupnit kdykoli (všechny ostatní dokumenty nacházející se (také) ve spise).

Přísný test přiměřenosti

S ohledem na skutečnost, že vnitrostátní soudy musí postupovat tak, aby nepatřičně nezasahovaly do řízení před soutěžními orgány, jsou povinny omezit zpřístupnění dokumentů jen na to, co je striktně relevantní, přiměřené a nezbytné. Podle Soudního dvora tedy musí provést náročné a pečlivé posouzení předložené žádosti o zpřístupnění z hlediska relevance požadovaných dokumentů, vztahu mezi těmito dokumenty a uplatněným právem na náhradu škody, dostatečné míry přesnosti a přiměřenosti žádosti.

V rámci přiměřenosti musí vnitrostátní soud zejména pečlivě posoudit, zda by zpřístupnění dokumentů nemohlo odhalit strategii soutěžního úřadu v rámci řízení/šetření nebo by nemohlo mít negativní dopad na způsob, jakým soutěžitelé spolupracují se soutěžními úřady, a zda žádost o zpřístupnění nepředstavuje rybářskou výpravu.

Podle Soudního dvora je tak třeba zabránit tomu, aby bylo vyhovováno nespecifickým nebo příliš široce zaměřeným žádostem o zpřístupnění dokumentů, které jsou s největší pravděpodobností pro řízení před soudem irelevantní. Obzvláště pozorně by tak měly být posouzeny žádosti o obecné zpřístupnění dokumentů ve spise nebo obecné zpřístupnění dokumentů poskytnutých některým z účastníků řízení.

Vnitrostátní soud musí dále vzít v potaz rozsah a náklady zpřístupnění požadovaných dokumentů.

Při posuzování přiměřenosti je konečně třeba zohlednit situaci, kdy vnitrostátní soud řízení přerušil z důvodu paralelního řízení před soutěžním úřadem/EK, jako tomu bylo v tomto případě. Zejména musí posoudit, zda zpřístupnění daných dokumentů v této fázi řízení nepřekročí meze toho, co je nezbytné.

Ukončení řízení soutěžním úřadem

Předělem pro zpřístupnění dokumentů na šedé listině je ukončení řízení soutěžním úřadem rozhodnutím nebo jiným způsobem. V daném případě ÚOHS žádné rozhodnutí ve věci nevydal, pouze řízení přerušil po dobu vedení řízení ze strany EK.

Podle Soudního dvora se o ukončení řízení jedná v případě, že soutěžní úřad rozhodne, že s ohledem na informace shromážděné během řízení je možné, či dokonce nutné, rozhodnout a řízení ukončit. Nepatří sem však rozhodnutí o předběžných opatřeních.

Soudní dvůr pak přerušení řízení vnitrostátním soutěžním úřadem z důvodu zahájení řízení ze strany EK považuje za opatření přechodné. Vnitrostátní soutěžní úřady totiž neztrácí svou pravomoc rozhodovat v dané věci trvale tím, že EK zahájí řízení. Pokud EK v dané věci řízení zastaví (jako se stalo zde), obnovuje se pravomoc vnitrostátního soutěžního úřadu.

Soudní dvůr zdůraznil, že, pokud by bylo umožněno zpřístupnění dokumentů na šedé listině po přerušení řízení vnitrostátního soutěžního úřadu, ale ještě během probíhajícího řízení před EK, mohlo by to závažným způsobem ohrozit účinnost vyšetřování EK. Za této konstelace tak nelze dokumenty z šedé listiny zpřístupnit.

Rámec dokumentů nacházejících se na šedé listině

Podle směrnice o náhradě škody způsobené protisoutěžním jednáním se na šedé listině nacházejí dokumenty, jak zdůraznil Soudní dvůr, zvlášť vypracované pro účely řízení zahájeného daným soutěžním úřadem. Nepatří tak na ní všechny dokumenty předložené výslovně, spontánně či na žádost soutěžního úřadu.

Česká transpoziční úprava však dočasnou ochranu šedé listiny rozšiřuje i na dokumenty předložené v rámci řízení, nikoli pouze vypracované pro účely řízení. To je dle Soudního dvora v rozporu s unijním právem. V prvé řadě směrnice o náhradě škody způsobení protisoutěžním jednáním stanoví, že dokumenty na bílé listině mají být zpřístupněny kdykoli (za splnění testu přiměřenosti). Dále by pak rozšíření šedé listiny vedlo k omezenějšímu přístupu k dokumentů, což by bylo v rozporu s logikou unijní úpravy.

Způsob ověřování dokumentů na šedé listině

Na rozdíl od ověření, zda zpřístupňovaný dokument patří na černou listinu, směrnice o náhradě škody žádný způsob ověřování, zda dokument patří na šedou listinu neobsahuje. Podle Soudního dvora tak je možné, aby vnitrostátní soud nařídil zpřístupnění daného dokumentu do soudní úschovy s tím, že žadateli budou zpřístupněny až v okamžiku, kdy soud ověří, zda nepatří na šedou listinu.

Vnitrostátní soud má současně povinnost zajistit, aby žadatel ani jiný účastník řízení neměli přístup k posuzovaným dokumentům, dokud soud ověření neukončí (pokud se jedná o dokumenty na bíle listině), nebo dokud soutěžní úřad neskončí řízení (pokud se jedná o dokumenty na šedé listině).

Komentář

Soudní dvůr zde poskytl dosti podrobný výklad zpřístupňování dokumentů nacházejících se na šedé listině, tedy dokumentů vypracovaných pro účely řízení před soutěžním úřadem požívajících pouze dočasné ochrany. Tento výklad je mimořádně přesvědčivý a navazuje na dřívější judikaturu Soudního dvora ve věcech Pfleiderer a Donau Chemie, ve kterých se snažil vyvažovat zájmy na veřejnoprávním prosazování soutěžního práva a soukromými zájmy na kompenzaci způsobené škody.

Za mimořádně důležitý považujeme zejména imperativ pečlivého provedení testu přiměřenosti vnitrostátním soudem při rozhodování o zpřístupnění dokumentů.